在立法中践行全过程人民民主——全国人大及其常委会2021年立法工作综述

法治日报全媒体记者 朱宁宁

小智治事，中智治人，大智立法。

2021年，全国人大及其常委会不断加强和改进新时代立法工作，在确保质量的前提下加快立法工作步伐，为推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。

奋进新征程，焕发新气象。2021年，全国人大及其常委会紧跟党中央重大决策部署，紧贴人民群众美好生活对法治建设的呼声期盼，紧扣推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家提出的法律需求实际，努力使立法工作更好围绕中心和大局、更好服务国家和人民。

呈现新亮点，取得新成效。2021年，全国人大及其常委会交出了一份成果丰硕的成绩单，立法数量创近年新高，共审议法律草案、决定决议草案71件，通过其中54件，包括制定法律17件，修改法律26件，通过有关法律问题和重大问题的决定决议11件，现行有效法律从2020年底的274件增至291件。

完善发展根本政治制度

这一年，多部涉及人民代表大会制度完善发展的法律迎来修改——

2021年3月，十三届全国人大四次会议对全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则作出修改。此次修法对坚持党的领导作出明确规定，将坚持全过程人民民主写入法律制度，加强对代表依法履职的支持和保障，完善机制提高大会议事质量和效率；2021年10月，地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法修正草案提请十三届全国人大常委会第三十一次会议审议；紧随其后，2021年12月，全国人大常委会议事规则修正草案提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。

“人民代表大会制度是实现全过程人民民主、保证人民当家作主的重要途径和最高实现形式。发展全过程人民民主，是人大及其常委会的重要职责和光荣使命。”全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东说。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。对人民代表大会制度相关的法律进行修改，对于践行以人民为中心的发展思想，更好地坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，进一步发挥中国特色社会主义民主政治的独特优势，保证全体人民更好地行使国家权力，切实维护人民群众的合法权益，在法治轨道上推进全过程人民民主实践，具有重大的现实意义。

立法活动走进群众中间

这一年，全过程人民民主不但明确写进了法律，更是在立法工作中有着生动的实践。

汇集民心民意，凝聚广泛共识。2021年，法律草案在中国人大网公布并征求意见成为常态，全年共41件次法律草案在中国人大网公开征求意见，114409人次提出意见485724条。在社会各界的积极参与下，每部法律都承载了满满民意，闪耀着人民智慧的光辉，国家立法成为百姓的“身边事”。

人民代表大会制度是实现全过程人民民主、保证人民当家作主的重要途径和最高实现形式，发展全过程人民民主，是全国人大及其常委会的重要职责和光荣使命。

2021年，“国字号”立法直通车继续扩容。全国人大常委会法工委又新增了12个基层立法联系点。目前，基层立法联系点已经多达22个，涉及21个省（区、市），覆盖三分之二全国省份。在这些立法联系点辐射带动下，各省份、设区的市（自治州）的立法联系点也如雨后春笋般发展。31个省级人大常委会的立法联系点发展到427个，设区的市（自治州）的立法联系点发展到4350个，形成了以全国人大常委会法工委抓总，各层次、多元化的联系网络。

基层立法联系点极大增加了基层群众参与立法的深度和广度，为基层群众行使知情权、参与权、表达权、决策权提供机会。立法活动走进群众中间，人民参与立法有了便捷的直通渠道。数据显示，截至2021年10月，全国人大常委会法工委基层立法联系点先后就126部法律草案、年度立法计划等征求基层群众意见建议7800余条，2200余条意见建议被不同程度采纳吸收，其中1300余条真知灼见被直接反映在法律条文之中。“原汁原味”“方言土语”的意见建议通过多元渠道反馈给立法机关并被充分吸纳，成为高质量立法的“源头活水”。

充分发挥人大主导作用

这一年，在立法工作中发挥人大的主导作用成为立法工作的鲜明特点。

发挥人大立法主导作用，是加强和改进新时代立法工作的必然要求，也是更好推进科学立法、民主立法、依法立法的重要体现。面对繁重的立法工作任务，全国人大常委会统筹安排推动立法修法工作，2021年度立法工作计划共安排了54件继续审议、初次审议法律案，是近年来数量最多的。

“总体来看，2021年的立法计划执行情况较好，新时代立法工作迈出新步伐、取得新成效。”全国人大常委会法工委立法规划室主任岳仲明说。

涉及法律案议程比较多，审议节奏不断加快，也成为全国人大常委会会议的新常态。2021年12月举行的十三届全国人大常委会第三十二次会议共审议了19件法律草案和决定草案，最终通过了其中8件。

尤为值得一提的是，2021年审议的法律案中，由委员长会议或者全国人大专门委员会提请审议的有36件，占比近一半。其中，全国人大常委会法工委会同有关方面起草的法律草案有17件。过去一年，牢牢抓住提高立法质量这个关键，全国人大常委会共召开28次委员长会议，其中加开3次，专题研究拟提请常委会会议表决通过的法律案，确保每一部法律都成为精品佳作。对一些立法难度大、意见分歧大的，全国人大常委会充分发挥人大主导作用，加大协调力度，确保改革需要的法律及时出台。

发挥立法引领推动作用

这一年，立法服务改革、突出重点、补齐短板的同时，也呈现一些新的特点。

从立法形式上看，更加多样化。过去以立新法为主，现在是采取立、改、废、释、纂、决定等，形式越来越丰富。比如，通过“决定＋修法”的形式，由全国人大作出决定、全国人大常委会修订香港特别行政区基本法附件一、附件二，从国家层面进一步完善香港特别行政区选举制度，坚定维护宪法和基本法确定的香港特别行政区宪制秩序；从内容上看，更加注重质量。立法工作按照精细化的要求，“精”字当头，精雕细琢、精益求精，确保每一部法律都成为精品；从体量上看，既有“大块头”，也有不少“小快灵”。比如，较短时间内出台的反食品浪费法，不设章节，全文仅32条，但条条都是“干货”，引领广大人民群众树立文明健康、绿色低碳的新风尚，取得显著社会效果，成为“小快灵”“小切口”立法的经典之作。

此外，立法工作节奏快的特点也十分明显。过去不少法律是十年磨一剑，有的甚至是二十年磨一剑，现在从起草到通过，不少是在一年内完成的。

“过去有一段时间是先改革后立法，边改革边立法，通过立法总结实践经验，巩固改革成果；现在是先立法再改革，坚持立法先行，注重发挥法律的引领和推动作用。党中央明确了改革事项，需要立法、修法的，全国人大及时启动立法程序，对于来不及修改法律或者修改法律条件不成熟的，通过授权暂时调整相关法律的适用，为改革提供制度空间。”童卫东说。

立法工作步伐不断加快

这一年，立法工作步伐不断加快，形式不断创新。

全国人大常委会在确保质量的前提下，切实加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，出台了一批国家治理急需、人民群众期盼的法律——

保障高质量发展，加强实现高质量发展的动力和保障，制定海南自由贸易港法等，审议反垄断法修正草案、期货和衍生品法草案、公司法修订草案等，授权上海制定浦东新区法规；激发科技创新活力，推动实现高水平科技自立自强，制定数据安全法，修改科学技术进步法等；民族要复兴，乡村必振兴。制定乡村振兴促进法，回应脱贫攻坚取得胜利后全面推进乡村振兴的广大农民发展心声；“拥抱”互联网时代，筑牢法治“防火墙”，制定个人信息保护法，反电信网络诈骗法草案提请审议；改善民生水平，守护百姓高品质生活，制定家庭教育促进法、医师法、法律援助法、湿地保护法等，修改人口与计划生育法，审议畜牧法修订草案、农产品质量安全法修订草案等；保障重大改革，制定监察官法、海警法，修改行政处罚法、军事设施保护法、兵役法、民事诉讼法等；聚焦社会热点，刑法修正案（十一）对冒名顶替上学就业、高空抛物、刑事责任年龄等问题作出直接回应；坚持急用先行，加快完善涉外法律制度体系，制定反外国制裁法、陆地国界法，修改海上交通安全法等。

伴随一项项法律制度的相继出台或更新，新时代立法工作焕发出崭新气象，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。